Turbolenza e lezioni della storia

Gli eventi degli ultimi anni, e più recentemente la pandemia di COVID-19 e la guerra in Ucraina, hanno costretto tutti noi ad affrontare alcuni dei rischi inerenti al nostro mondo interconnesso.

Nel 21° secolo, la minaccia più grave alla stabilità internazionale sembra risiedere nella maggiore interdipendenza delle nostre società, che rafforza la  capacità  di uno shock,  da qualsiasi parte del mondo provenga,  di  diventare sistemico.

La storia contraddice  la percezione della società che la sfida presentata da questo mondo sempre più interconnesso sia nuova. Nella prima metà del 20° secolo, il mondo vacillava sotto i colpi degli  shock che si susseguivano : la prima guerra mondiale, l’influenza spagnola, le rivoluzioni comuniste, una Grande Depressione caratterizzata da blocchi commerciali rivali e una crisi geopolitica globale generata dalle potenze dell’Asse che sboccò  nella seconda guerra mondiale.

A partire dal  1940,  si susseguirono gli sforzi per costruire un nuovo ordine mondiale, incentrato sulle Nazioni Unite (ONU). Nel corso del tempo, la continua proliferazione e specializzazione delle organizzazioni multilaterali sembrava segnalare il loro successo e,  all’inizio degli anni 2000,  i vantaggi del multilateralismo istituzionalizzato erano evidenti e in gran parte non contestati

Il 21° secolo ha messo fine all’idea che le istituzioni internazionali possano anticipare e gestire gli shock. Le accuse secondo cui l’Organizzazione Mondiale della Sanità è di parte e che le Nazioni Unite hanno fallito nella loro  risposta alla guerra in Ucraina hanno generato il risveglio e la riaffermazione delle linee di scontro  della Guerra Fredda, con le  argomentazioni  di poteri democratici contro poteri autoritari. Mentre il mondo rivolge lo sguardo alla Turchia e alla Cina come possibili mediatori per porre fine alla guerra, l’ordine globale stabilito nel 1945 – e le istituzioni liberali che lo incarnano – sembrano più a rischio che mai. Ciò si verifica se  affrontiamo la reale possibilità di ulteriori shock, che potranno minacciare  gravemente la stabilità politica, la coesione sociale, le prospettive economiche e i sistemi naturali che ci sostentano.

Gestire gli shock futuri

Queste angosce arrivano dopo oltre 20 anni di sfide al sistema delle Nazioni Unite. I problemi con l’organizzazione delle Nazioni Unite sono talvolta confusi con le attività  delle sue numerose agenzie specializzate. Questo ripropone  il rischio che il sistema delle Nazioni Unite subisca la sorte   della Società delle Nazioni, il primo organismo intergovernativo del mondo, che è stato per molti versi il precursore e la pietra angolare delle istituzioni delle Nazioni Unite che gli  sono succedute. Con la storia mobilitata da attoriche operano su  tutte le diverse  parti nella guerra ucraina, ci sono lezioni che questa storia di fallimento può insegnarci mentre affrontiamo la sfida degli shock futuri?

La visione lunga della storia ci mostra che è meglio non pensare ai periodi del tempo storico come a ere di stabilità o di crisi, di equilibrio o di shock.

In primo luogo, e più immediatamente, la visione lunga della storia ci mostra che è meglio non considerare i diversi periodi del tempo storico come ere di stabilità o di crisi, di equilibrio o di shock. La prima metà del 20° secolo non è stata un periodo di shock senza fine, non più di quanto l’era della Guerra Fredda fosse stabile: un ordine mondiale apparentemente determinato da due superpotenze, gli Stati Uniti e l’Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche, e armoniosamente supervisionato e gestito da istituzioni globali. Il momento unipolare degli Stati Uniti, che ha seguito la fine della Guerra Fredda, ha mascherato allo stesso modo complessità più profonde. È in corso un nuovo cambio di potere, ma non è solo a favore della Cina. La Cina non sarà l’unica potenza dominante nel 21° secolo più di quanto lo fossero gli Stati Uniti nel 20° secolo. Il dibattito sulla gestione degli shock futuri deve concentrarsi sulla sfida della multipolarità e sulla distribuzione ineguale delle risorse e del potere globali.È meglio antevedere  il problema davanti a noi come un problema di  gestione della turbolenza piuttosto che considerare ogni shock  separatamente . Questo ci spinge   a evitare la dicotomia tra stabilità e cambiamento, a confrontarci con le loro diverse cronologie e a riconoscere la relazione tra i diversi tipi di shock. Ad esempio, ci aiuterà a riconoscere che l’attuale interruzione delle forniture di cibo e fertilizzanti in Ucraina avrà conseguenze che si protrarranno oltre la  guerra. Così  accadde dopo il 1918, quando il rapido sviluppo dei mercati esteri per gli Stati Uniti passò dal boom alla crisi , con effetti duraturi sui prezzi del grano nordamericani che ebbero conseguenze sulla politica commerciale e sulla diplomazia degli Stati Uniti. Allo stesso modo durevoli furono gli effetti dell’esodo delle popolazioni dopo entrambe le guerre mondiali. Nel decennio o più dopo la fine di queste guerre, l’Occidente si dimenticò in gran parte del gran numero di sfollati dell’Europa centrale e orientale che vivevano ancora in campi temporanei. I rischi per la solidarietà europea saranno considerevoli se paesi come la Polonia saranno lasciati ad affrontare da soli una sfida socioeconomica che durerà per diverso  tempo a venire.Una delle lezioni fondamentali, se non la lezione chiave, del fallimento della cooperazione internazionale e della governance globale sulla strada che portò  alla seconda guerra mondiale è stata l’assoluta centralità dell’economia. Ci furono sforzi ripetuti  per promuovere nuove norme e pratiche internazionali che avrebbero facilitato il coordinamento e la cooperazione negli anni ’20 e ’30 tra le democrazie liberali. Questa storia condivisa, e la conoscenza  che ha generato, è stata la pietra angolare su cui è stato costruito un nuovo ordine. E la pianificazione è iniziata già nel 1940. Questo non dovrebbe essere dimenticato dai diplomatici del 21° secolo, anche se le questioni geopolitiche sono necessariamente al centro della scena a breve termine.Gli artisti ucraini stanno scavando  la storia della loro resistenza culturale a Joseph Stalin alla fine degli anni ’20 e ’30 mentre resistono ancora una volta all’imperialismo russo. È un duro promemoria del fatto che l’ordine globale non è forgiato dai leader politici dall’alto. Gli anni ’20, più di ogni decennio precedente, furono caratterizzati da ondate di mobilitazione sociale attorno alle questioni internazionali relative alla guerra e alla pace in tutto lo spettro politico. Molte delle organizzazioni non governative che attualmente sostengono i civili ucraini sfollati sono nate dall’attivismo locale di base. Gli eventi recenti segnalano un forte cambiamento,  simile a quello degli anni ’20, con richieste di giustizia che emergono in molte parti del mondo, offrendo un’opportunità per coinvolgere nuovamente l’interesse del pubblico nelle organizzazioni internazionali (non solo nell’attivismo). Ora c’è una nuova generazione di  promotori dei soccorsi  umanitari che nascono spontaneamente , che hanno trovato una voce autorevole e possono aiutare a definire il quadro e determinare il linguaggio per discussioni  più allargate  sulle riforme necessarie per produrre soluzioni migliori alle sfide che ci troviamo a  condividere.

Dal locale al globale

E quali e come  dovrebbero essere queste soluzioni? La pandemia globale ha sottolineato l’importanza del locale per il globale. La lotta contro le epidemie di tifo, colera e tubercolosi negli anni ’20 stabilì   meccanismi internazionali di collaborazione scientifica e umanitaria che sono continuati anche quando i paesi sono entrati in guerra tra loro. Queste pratiche riconoscevano  la necessità di un impegno globale a sostegno di programmi locali,  fondati  sulla comunità che includano il sostegno economico e finanziario, assieme ad  una migliore assistenza sanitaria. Nel 1945, questa storia ha dato origine a nuove istituzioni di governance globale nel campo della salute e dell’economia – l’Organizzazione Mondiale della Sanità, l’Organizzazione per l’Alimentazione e l’Agricoltura, il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale – evidenziando uno dei tanti momenti in cui le pratiche e l’istituzionalizzazione della governance globale sono state messe in discussione , smontate e rimontate sull’onda  di nuovi shock.È estremamente difficile creare da zero istituzioni per la cooperazione con   governance globale. Nel 1945, la Società delle Nazioni – multipurpose –  ha lasciato il posto a istituzioni ONU con missione specifica , suggerendo che i filoni di impegno  e le forme di governo sono distinti tra di loro : salute, cibo, finanza, commercio, geopolitica, sfollati, cambiamento climatico. Gli eventi degli ultimi anni, e in particolare la pandemia di COVID-19 e la guerra in Ucraina, chiariscono che non lo sono. Riconoscere come le questioni economiche e sociali sono collegate dovrebbe essere centrale per definire  gli sforzi futuri per arginare l’escalation delle tensioni geopolitiche. Quando si pianifica per il futuro, e dobbiamo pianificare, dobbiamo prestare la stessa attenzione a come gli shock quali  le migrazioni  della popolazione, le malattie, i conflitti geopolitici, l’innovazione tecnologica che distrugge e i cambiamenti climatici interagiscono tra di loro e come  si debbono  rendereefficaci  e coordinare le  molteplici agenzie  e l’impegno statale . La gestione di questi shock non può essere lasciata alle singole istituzioni, come la NATO Atlantico o il FMI.Fondamentalmente, la guerra in Ucraina ha sottolineato l’importanza delle istituzioni regionali per la governance globale. Le domande  che ormai si protraevano da decenni, apparentemente senza sbocchi, moribonde, su come la NATO, l’Unione Europea, il Consiglio di Sicurezza e l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite dovrebbero relazionarsi tra loro in merito alla sicurezza dell’umanità sono ora rinvigorite.  Se la governance regionale è fondamentale, le implicazioni globali delle nuove istituzioni regionali, come l’Asian Infrastructure Investment Bank, sono tutt’altro che chiare. La governance globale, come mostra la stessa storia delle Nazioni Unite, è fortemente dipendente dalla storia pregressa. . Se si presentano un  nuovo programma di riforme e possibilità di azione, le sfide del ritorno della geopolitica, anche se a volte spaventano, dovrebbero essere familiari. Mentre molti commentatori si soffermano sulle amare lezioni degli anni ’30 e dei primi anni della Guerra Fredda, in realtà la politica di potenza ha plasmato e limitato le prospettive del governo globale per l’intero 20° secolo. Riconoscere questo rappresenta un’opportunità perché ricorda che gli argomenti a favore o contro la cooperazione e l’organizzazione internazionale sono tentativi in competizione per  trovare soluzioni a dilemmi comuni. La guerra in Ucraina chiarisce che per i leader dei  diversi stati il regno delle relazioni internazionali è quello sul quale esercitano  il minor controllo. Paradossalmente, sebbene la guerra segnali il fallimento del dialogo, è anche una lezione sull’importanza di una collaborazione e di una diplomazia istituzionalizzate efficaci.La diplomazia deve necessariamente concentrarsi sulla sfida immediata per  assicurare una pace che rispetti la sovranità ucraina, affrontando nel contempo il suo bisogno di sicurezza –  e quello della Russia –  ma le implicazioni per la reputazione del diritto internazionale e delle istituzioni non devono essere ignorate. Il perseguimento dei crimini di guerra è comprensibilmente in prima linea nel dibattito pubblico. Ma uno dei problemi più spinosi dopo la prima guerra mondiale è stato come far ripartire  il commercio internazionale dopo sanzioni prolungate. Il blocco alleato delle potenze centrali ha facilitato il sorgere di strumenti giuridici protezionistici che hanno impedito la ripresa del commercio mondiale fino agli anni ’60. Il protezionismo ha resistito  non solo a causa del boom e poi  del crollo degli anni ’20 e ’30, ma anche perché le norme e le pratiche del libero scambio, elaborate dalle potenze vincitrici, in particolare Gran Bretagna e Stati Uniti, sono state ritenute gravemente  ingiuste. Sebbene i termini della pace richiedessero che la Germania e l’Austria praticassero il libero commercio, la stessa clausola legale sulla nazione più favorita nei Trattati di pace di Parigi includeva disposizioni  che consentivano a   Gran Bretagna e  Stati Uniti di accrescere  legalmente la propria protezione. Nel corso del tempo, la percezione pubblica in Germania e Austria che gli Alleati si fossero ritagliati un accordo speciale ha danneggiato la legittimità dell’accordo, nonché la reputazione degli uomini di stato  democraticamente eletti che lo avevano  firmato nel 1919. Ci ricorda che mentre la necessità della  cooperazione può essere di per sé evidente, il significato della cooperazione non lo è. Dobbiamo essere sempre  aperti a punti di vista alternativi su ordine e governance.Infine, vale la pena ricordare che mentre i critici di parte austriaca e tedesca del sistema internazionale emerso dopo il 1919 erano scontenti delle condizioni  della pace, questi stati lo sfidavano attraverso i meccanismi della Società delle Nazioni. L’istituzione e l’ordine globale hanno affrontato una sfida esistenziale solo quando il governo nazionalsocialista, un gruppo marginale per tutti gli anni ’20, decisero di  sfidare la Lega, unendo le forze con Giappone e Italia,  con la collusione di Gran Bretagna e Francia, che speravano  di evitare un’altra guerra.Gli alleati che cercano di aiutare l’Ucraina devono fare riferimento e applicare il diritto internazionale nell’ambito  delle organizzazioni che lo incarnano, mentre ne riconoscono  la necessità di una riforma. Lavorare al di fuori di queste organizzazioni, negli sforzi confusi per una rapida risoluzione, come Neville Chamberlain cercò di fare a Monaco nel 1938, rischia di infliggere un colpo fatale all’ordine globale così come alle prospettive di pace.La turbolenza può spingere al limite individui, istituzioni e stati. La storia mostra che questo  promuove simultaneamente un sostegno  creativo, pluralistico e dinamico che porta a nuove modalità di cooperazione, spesso nelle ore più buie della storia. Rimaniamo propositivi, se non sempre ottimisti, mentre affrontiamo la sfida della turbolenza nel nostro mondo per qualche tempo a venire.

Patricia Clavin è Professor of modern history  alla Università di Oxford e fellow del   Worcester College

Le opinioni espresse nell’articolo sono proprie dell’autore e non riflettono necessariamente quelle di IMF

Con il permesso dell’autore e di IMF, pubblichiamo la traduzione del saggio di Patricia Clavin “Turbolence and the lessons of History”   su FD Finance & Development di IMF,  Giugno 2022

Le opinioni espresse negli articoli ed in altri materiali sono propri degli  autori; non necessariamente rappresentano le opinioni del suo Executive Board o delle politiche di IMF

Translation disclaimer: la responsabilità per ogni errore nella traduzione è imputabile esclusivamente al traduttore Luciano Pallini e a Solo  Riformisti

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